为规范政府与社会资本合作项目全生命周期绩效管理，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益，财政部下发了《政府与社会资本合作项目绩效管理操作指引》（财金[2020]13号）。在全球积极应对新冠肺炎疫情，纷纷采取促进经济社会发展，稳定金融市场一揽子财政货币政策背影下，我国《政府与社会资本合作项目绩效管理操作指引》（以下简称《指引》）出台具有重要现实意义。
一、健全完善了政府与社会资本合作项目绩效管理制度框架体系
《指引》是贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理意见》（中发[2018]34号）、《关于贯彻落实〈关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》（财预〔2018〕167号）要求的重要制度设计和安排，也是构建“全方位、全过程、全覆盖”预算与绩效一体化预算绩效管理推出的又一重大举措。《指引》的出台对依法“规范政府规范政府与社会资本合作项目全生命周期绩效管理，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益”将发挥重要作用。第一，依法规范PPP项目绩效管理必备的行动指南。《指引》立足项目识别准备、政府采购、建设运营、评估移交等全生命周期，突出全面实施预算绩效管理的目标导向，进一步夯实了“按效付费”的根基。第二，后疫情时代经济社会复苏中不可或缺的内生动力。《指引》在落实新基建计划、适当提高财政赤字率，发行特别国债等方面，预期将进一步激发或扩大政府与社会资本合作积极性，有利于践行积极财政政策更加积极有为目标取向。第三，有效对冲或降低PPP项目各参与主体的公共风险。《指引》通过定期绩效评价和问责，强化了提高政府与社会资本合作项目落地率的可行性，将有效释放社会资本积极参与基础设施、公共产品、公共服务等供给的潜在效能。
二、规范实施政府与社会资本合作项目全生命周期绩效管理
《指引》的及时发布，丰富了《PPP项目实施方案》《PPP项目物有所值报告》《PPP项目财政承受能力评价报告》等现行管理制度安排中的“绩效”内核，使政府与社会资本合作的出发点和落脚点都围绕“绩效”目标导向，对破解项目管理泛化PPP、落地率低、产出效果差、风险度高等问题提供政策杠杆。
第一，PPP项目绩效管理原则更具有约束性。一是绩效导向及目标管理，使PPP项目管理各个环节的活动都要以绩效为核心导向，将绩效管理贯穿于PPP项目全生命周期，实现财政资金运行和项目管理效益最大化。二是科学规范与有序推进，能够保障采用科学的体系、规范的程序、适当的方法和明确的措施，保障PPP绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信。三是全生命周期管理与信息公开原则。绩效管理要贯彻PPP项目全生命周期，要全面实施绩效管理，提高经济运行质量，细化绩效评价标准，完善按效付费机制，优化全生命周期一体化管理。
第二，明晰了政府与社会资本合作项目绩效管理职责。着眼于对PPP项目全生命周期涉及到的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动，明确了项目实施机构负责全过程管理运营，社会第三方机构参与咨询、提供评价服务，财政部门负责绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。细化了PPP项目绩效管理的各方职责、操作要求、操作程序及具体内容，可谓权责清析，职责明确。
第三，突出了政府与社会资本合作项目绩效目标和绩效指标设计。按照绩效目标编制要求、管理机制、具体内容、目标申报及调整要求，重点把握识别准备、政府采购、建设运营三个阶段的绩效目标和指标设置。尤其是，提出了要分行业、分领域、分层级设置绩效目标和指标，进一步健全和完善了项目支出绩效目标和指标没有标准体系，政府与社会资本合作项目都能够按照给定的指标体系，编制科学、合理、清晰、量化可考的项目绩效目标和指标。
第四，规范了政府与社会资本合作项目绩效监控、评价操作流程。《指引》对PPP项目绩效评价提出具体要求，包括评价目的、组织实施、评价依据、评价对象、评价时点、评价基本内容、具体内容、工作程序、指标体系、指标体系管理、评价方法、工作方案、评价报告等操作规范，要求评价结果加以应用。构筑了绩效运行监控流程，使监控依据、时点、对象和内容、基本程序、监控方法、监控报告和结果应用等有机统一起来。
第五，建立了PPP项目绩效管理监督问责机制。强化了预算支出责任、管理责任及履约责任，将绩效管理主体实施绩效管理情况纳入政府绩效管理范围，提升政府职能部门的履职能力。有利于各级政府、财政部门、行业主管部门依托PPP综合信息平台，做好PPP项目全生命周期信息公开工作，及时、完整、准确地录入PPP项目绩效管理信息，自觉接受人大和社会各界监督，提高财政资金使用的透明度，增强信息对称性，提升了社会资本信心，实现项目阳光运营。
三、筑造构建政府与社会资本合作项目绩效管理行动指南
《政府与社会资本合作项目绩效管理操作指引》对政府规范政府与社会资本合作项目绩效管理提供一个完整管理流程，使项目管理更加科学、规范、实用。从《指引》定义了PPP项目绩效管理概念，明确了PPP项目绩效目标细化性、合理性与可行性，首次提出PPP项目绩效运行实施动态监控，提出PPP项目绩效评价结果的应用，建立起一套较为科学、规范、完整的制度体系，丰富和发展了预算绩效管理制度框架体系。具体有以下几点值得实践中全面遵循：
一是摹画了PPP项目全生命周期绩效管理导图。按照识别准备、政府采购、建设运营、评估移交不同阶段，约定了政府、部门、财政、SPV、社会资本方的绩效管理责任和义务，从事前绩目标设计、事中动态监控、事后绩效评价、绩效信息公开、绩效监督问责全过程做了框架性设计。可以说有章可循，操作性强。
二是统一了PPP项目绩效评价工作方案流程（参考）。《指引》要求PPP项目基本情况必须细化：项目概况、项目产出说明、绩效目标和指标体系、项目主要参与方、项目实施情况。绩效评价思路必须明析绩效评价目的和依据、绩效评价对象和范围、绩效评价时段、绩效评价方法。绩效评价组织与实施、资料收集与调查和相关附件必须全面、完整。显示出逻辑清晰，步骤严谨。
三是拟定了PPP项目绩效评价报告框架（参考）。PPP项目绩效评价报告明确要求7个方面，即PPP项目基本情况、绩效评价工作情况、评价结论和绩效分析、存在问题及原因分析、相关建议、绩效评价报告使用限制等其他需要说明的问题、评价主体签章和相关附件，对PPP项目绩效评价做出规范性报告框架。做到了报告全面，避免杂乱。
四是科学设计了 PPP项目建设期绩效评价共性指标框架（参考）。对项目公司和实施机构设置了“3个”1级指标：产出、效果、管理。“17”个2级指标：竣工验收、社会影响、生态影响、可持续性、满意度、组织管理、资金管理、档案管理、信息公开；履约情况、成本控制、满意度、可持续性、前期工作、资金（资产）管理、监督管理、信息公开。实现了指向明确，细化量化。
五是健全完善了PPP项目运营期绩效评价共性指标框架（参考）。对项目公司和实施机构设置了“3个”1级指标：产出、效果、管理。“23个”2级指标：项目运营、项目维护、成本效益、安全保障、经济影响、生态影响、社会影响、可持续性、满意度、组织管理、财务管理、制度管理、档案管理、信息公开；按效付费、其他履约情况、满意度、可持续性、物有所值、预算编制、绩效目标与指标、监督管理、信息公开。践行了合理可行，相应匹配。
综上所述，随着后疫情时代到来，通过《政府与社会资本合作项目绩效管理操作指引》的实施，预期能够充分发挥政府与社会资本杠杆作用，让积极财政政策更加有为，促进基本公共产品和公共服务均等化，有利于防范和化解公共风险，必将助力国家治理体系和治理能力现代化目标实现。
